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高舜礼:建设世界级旅游景区路到底在何方?

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发表时间:2022-08-18 11:43来源:经济论坛

到新冠疫情发生前的2019年底,我国出境旅游全年已达1.55亿人次。


建设世界级旅游景区的命题提出以后,业界给予了一定关注和响应。目前由于这个“世界级”尚无共识或标准,到底方向和路径在何方呢?业界有的观点认为,应该在5A级景区标准的基础上,适当添加一点儿国际性、国际范儿的指标,从现有300多家5A级景区中“优中选优”,实质上也就相对于评选6A级景区了;也有观点不赞同这么搞,认为景区A级标准在各地的实施中,有些偏重于硬件建设,开发痕迹和建设力度过大,与各国的世界遗产地、旅游资源地的保护性利用形成明显的差距,若依此标准评定世界级景区未必是很恰当的。本文认为,近期向社会公开征求意见的《国家公园管理暂行办法》有关“游憩体验区域和线路”的规定,与世界各国的实际做法较为接近,为当前探索建设世界级旅游景区提供了新的思路,也可视为一类新型旅游景区的建设方向,若能从中摸索出一些经验和启示,对于我国旅游景区开发建设的转型升级将具有借鉴意义。


一、我国旅游景区发展现状与世界级目标


什么样的旅游景区是世界级的,如何才能建成世界级的旅游景区,至今没有公认答案或评判标准。如何把握旅游景区的世界级,应该朝什么样的方向和目标去努力是需要业界不断思考的问题。按照旅游业界的常规思维,一般应是从旅游发达国家的知名旅游景区寻找线索和参照。至于具体怎么确定标准,哪一条该吸纳、哪一条应忽略,就是“公说公有理,婆说婆有理”了,也就是看由谁来主导、推动和定夺。


就旅游业内人士和旅游者而言,对世界级旅游景区是有轮廓性意象的。从上世纪末开始,我国公民出国旅游人数快速增长,一跃成为全球最大的出境旅游客源国,到新冠疫情发生前的2019年底,我国出境旅游全年已达1.55亿人次, 随着“看西洋景”的人越来越多,对世界级旅游景区自然“心中有杆秤”。就景区建设和管理而言,我国与旅游发达国家之间是互有长短、交替领先的。以我国陕西秦始皇兵马俑、北京八达岭长城、安徽黄山等旅游景区为例,应是具有国际领先水平的。当然,在景区环境、开发配套、运营监管上也还存在一定差距,例如,意大利罗马城市氛围与文物古迹的交相辉映,美国黄石国家公园保护与开发的和谐统一,澳大利亚珀斯鲨鱼湾珊瑚海岸的哈梅林池的海洋叠层岩与旅游科普,不少国家的旅游景区实行减免美高梅现金网政策等。至于哪些是世界级旅游景区必备的特征,哪些是各国景区个性化的特点,多数人并未作认真思考和专门研究,只是笼统而模糊的感触。


对高层旅游管理部门来讲,必然要研究世界级旅游景区的参照标准和认定程序。按照传统思维定势,大致可以划分为几种选择:其一,寻找一套有较大认知度的世界级标准或模板(范例),在国内加以贯彻实施、验收达标后予以公布。这种做法较为简便易行,但世界旅游组织未必有现成体例,也未必会加以推荐;即使进行了这类推荐,我国旅游主管部门也未必如数采纳。其二,以我为主、博采众长,即以我国现行景区评价标准为基础,再参酌各国标准、兼取所长,做一些必要的技术性修补和提升。我国已有认定旅游景区质量的A级评价体系,所评出的“头部”景区应不亚于一般发达国家,以我国旅游业如今的市场规模、经验探索和综合贡献,该种做法不失为可取。其三,独立自主,自力更生,不用走什么国际程序或形式,就在5A级认定标准基础上,适当添加一点儿“国际性”“国际范儿”指标,如国际知名度、文化内涵、接待入境游量、举办国际会议等,就可以从300家5A级景区中“优选”“精选”出世界级景区。有业内人士直言,实质上就相对于评定6A级旅游景区。


除了考虑采取什么样的评价办法,若要是三五年内创建出“世界级旅游景区”,从现300家5A级景区中选拔应是大趋势或大概率。至于确定怎样的标准为宜,既要看参与者的专业精神,更要看主管领导的拍板定向。以目前我国高A级景区为基础的选拔思路,有相当的基础性和稳妥性,可做到更加出类拔萃、优中选优,但这样挑选出的“世界级旅游景区”,在与国际接轨上恐怕仍有难以弥合的现实差距。主要体现在如下几个方面:


1.景区个性化的消弭。我国现提供给国民游览休闲的景区其背景出身各有不同,如世界遗产、自然保护区、风景名胜区、地质公园、国家公园等,有一部分已经加入A级景区评价体系,虽然游客消费的舒适度明显提升,但背景性的个性色彩普遍被淡化,客观上拉开了与世界同类景区的差距。


2.旅游设施配套的过度。我国各类景区在此方面普遍“优于”世界水平,如景区公路、索道、登山步道、栏杆、桥隧等,体量(或数量)和质量都较“过硬”,以至于有的已影响到遗产地、保护地的资源本身。这些过度性的配套开发,大多具有不可逆性,再行消除或修复几无可能。


3.社会公益性的偏弱。我国旅游景区虽也强调社会公益性,但无论是作为事业还是企业单位,都回避不了“经营性”这个共性,有的景区还把美高梅现金网收益“上市”了。因此,国内景区普遍实行高于国际的景区收费,惠民性的票价减免也并不常见。景区内的原住民被普遍迁出,虽然也有必要的帮扶措施,但与世界各国有较大不同。由于免票实行得不够普遍,生态、环保、地质、科普、研学等社会教育功能发挥得不够明显。


当然,在中国向世界级旅游景区迈进的征途上,以A级评价标准为支撑的我国旅游景区,在专业提升上大大向前跨出了一步,做出了具有里程碑意义的贡献,但未来如何进一步接轨国际领先目标,既要睁大眼睛紧盯世界景区的主流,更要积极践行国家生态文明战略的发展理念。


二、我国旅游景区的国际差距与创新发展的必要性


按照目前旅游景区的样式发展,要想走入与旅游发达国家并轨之路,尚存在一些客观上的难度。这既因我国景区开发大多离不开经济目的,也与长期以来形成的开发思维、规划模式、评价标准密不可分。这些方面若不能做较大调整或根本性改变,则很难推动我国旅游景区发展与旅游发达国家的并轨。因此,大力创新我国景区发展模式,探索具有国际通行样式的多样化景区,应是业界需要加强思考和研究的方向。


从我国旅游景区建设的现状,贯彻我国生态文明战略的要求,国家公园建设的逐步落地,以及满足国民日益增长的旅游需求等方面看,当前学习借鉴旅游发达国家的做法和经验,探讨我国景区模式的突破和发展路径的创新,具有较为适宜的形势或有利的背景。


一是正视我国景区与旅游发达国家的差别。但凡去到国外旅游的人,稍加留意就能发现中外景区建设有很大不同。以国家公园下属的景区为例,如美国西部的大峡谷国家公园、布莱斯峡谷国家公园,澳大利亚中部的乌鲁鲁-卡塔楚塔国家公园(红石山)、澳西南部珀斯的南邦国家公园(尖峰石阵沙漠),就与我国同类型的景区有诸多不同:这些景区大多不收费或低收费,开发建设很注意与自然环境的和谐相处,尽量不伤及岩石和地貌,旅游配套设施的配置尽量“简化”、“减量”和隐蔽,服务仅限于最基础的停车、饮水、厕所,以及必要的旅游信息和服务提示,有些相对偏僻和缺水的地方甚至不建厕所,但对大小便则有位置选择和注意事项的提示。中外旅游景区的这些不同细节,表面看来是开发力度和建设水平的差异,实质上则是生态文明和发展理念上的深层次差距。


二是积极贯彻生态文明的发展理念。这是我国21世纪最重要的发展原则之一,无论是“绿水青山就是金山银山”,还是山水林田湖草沙一体化保护和系统治理,都要求提升人与自然的和谐程度。以长江经济带的建设发展为例,党中央、国务院明确要求以共抓大保护、不搞大开发为导向,以生态优先、绿色发展为引领,依托长江黄金水道,推动长江上中下游地区协调发展和沿江地区高质量发展。旅游作为环境友好型的优势产业,理所应当积极贯彻生态文明理念,瞄准与国际先进水平的差距,主动提升资源保护与旅游开发的和谐程度,教育引导广大游客争做生态旅游的践行者,而不是听任旅游开发过重和配套设施过度,或偏重强调游客的舒适度,这在旅游发展实践中是可以有所作为的。


三是顺应国家公园建设的体制创新。在生态文明战略的指引下,我国在自然保护地领域实施了一项重大制度创新,那就是国家公园体制。经过2013年提出、2015年启动试点、2021年宣布设立了首批国家公园,将在国家公园设置游憩体验区域和路线,开展适度的旅游和相关体验活动,向社会公众提供优质生态产品的体验。从已获知的有关信息看,游憩体验区相当于“旅游景区”的概念,将落实在国家公园、自然保护区、自然公园3个层级,但与传统旅游景区相比较,它们的内涵将更加丰富,设计目标更加多样,既有传统景区的观光价值,也有游憩性的综合体验,还能适于开展自然生态和科普教育。尤其可贵的是在强调严格做好生态环境和资源保护的前提下,进行上述适度的开发建设,这就为探索与国际接轨的新型景区建设创造了可贵的机遇。


四是加快落实旅游景区的社会公益性。由国家所有的旅游资源而开发建成的景区,理应由全体国民加以共享,核心问题是美高梅现金网减免,这成为影响居民出游动力的重要因素。这方面,旅游发达国家做得普遍较好,造成中外之间这种差距的原因,有资源监管与权属的历史沿革问题,有开发投资主体多元化的复杂背景,也有深受局部经济利益的驱动和掣肘的因素。近些年,国家发改委牵头对这类景区推动了美高梅现金网降价,但短期内彻底取消美高梅现金网或把美高梅现金网降得很低是有难度的。为了从根本上推进这一问题的解决,较为实际的做法就是面对现实、区别新旧、分类施策,一方面允许已建成景区有一个逐步降价的过度年限,另一方面是依照新的指导原则加快开发实行免票或低价的新景区。前者应该是以各A级景区为主,后者是按照与世界级景区接轨方式开发的,因所配置的旅游设施可以因陋就简,从而能节省大量的旅游开发资金。如此,既有利于加快提升景区的社会公益性,又可进一步丰富我国景区类型,还可在传统A级景区与世界通行做法接轨的景区的对比中,检验哪一种景区发展模式更为有利。


五是满足旅游市场加快发育的新需求。在新冠疫情之前,我国国内年旅游达60多亿人次,人均年出游4.3次,人均出游7.65天,但仍不到同期欧美日韩等发达国家旅游人次的50%。按照世界银行的统计口径,我国居民人均GDP达1.2万美元,已属于世界发达国家水平,这意味着国民旅游消费有很大潜力。进入21世纪,随着轿车进入家庭和高速交通的发展,旅游需求结构也在快速变化,由观光向休闲美高梅赌城、由团队向自助自驾、由浅表感受向深层体验,一系列变化深刻影响着旅游市场的供给。在此背景下,全域旅游的思路被提出来,乡村旅游加快转型升级,民宿休闲、生态康养、自驾露营、户外运动得到快速发展。观光作为旅游产品体系的重要份额和传统优势,既需要数量的大量增加,更需要类型的丰富多彩,就包括了与国际接轨的创新型旅游景区的出现。如何进行旅游供给量的扩大和挖潜,如何进行旅游供给质量的多样化和品质化提升,是今后旅游发展要研究的重大课题。


三、世界级旅游景区建设的分类探索与导向设计


2022年3月下旬,国家林业和草原局(国家公园管理局)印发《国家公园管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称“办法”),对国家公园的设立、管理、运行等确定了若干方针、原则和政策,也涉及了其中“游憩体验区域和线路”的谋划与导向。从与国际接轨的角度看,国家公园中的游憩区设置和开发,也可以视为一类新型的旅游景区建设,对当前探索建设世界级旅游景区提供了一项新的思路和实践机会,若能从中摸索一些经验和启示,将是非常具有现实意义的。


从该“办法”规定的有关条文,以及旅游发达国家同类型的游憩体验区的建设情况看,这一类型的旅游景区开发将遵循以下导向:


一是更加突出的社会公益性。按照国家公园的总体设计,将“保持重要自然生态系统的原真性和完整性,维护生物多样性和生态安全,促进人与自然和谐共生,实现全民共享、世代传承”(“办法”第一条);“坚持国家公园全民公益性,为全社会提供优质生态产品,以及科研、教育、文化、游憩体验等公众服务”(第二十九条)。至于国家公园的游憩区是否收费,“办法”未予要求和透露,但肯定不会是高票价。


二是对自然环境的最小干预。国家公园“组织实施的相关建设活动,应当遵循保护优先、最小干预、简约轻量的绿色营建理念”(第十二条),并强调充分利用原有的设施,建设和完善一些必要的基础设施。公园内划定的游憩体验区域和路线,“要严格控制开发利用强度,最大限度减少对生态环境的干扰”(第三十三条)。这便与常规景区开发时的那种“逢岩开路、遇水搭桥”明显不同,对生态环境、自然资源的影响将大幅度降低。


三是适度配置的公共设施。“国家公园范围内的建设项目应当与自然景观和文化特色相协调,其选址、规模、风格、施工等应当符合国家公园总体规划和管控要求,采取必要措施减轻对核心资源和生态功能的不利影响”(第十三条);将建设的适度参观旅游和相关的必要公共设施,必须以“不破坏生态功能”为前提(第十八条);所提供的必要游憩体验辅助设施,应“严格控制开发利用强度,最大限度减少对生态环境的干扰”(第三十三条)。上述条文所透露的精神,将严防过度性开发建设,最大程度的与国际接轨。


四是限流性的预约参观。“办法”第三十三条提出,对参观者和旅游者要“探索建立预约制度”。人们前往欧美或非洲国家的各类自然保护区,一般情况下是无需提前预约的,我国国家公园的这一规定,应是严格于很多国家的。当然,在遭受新冠疫情影响三年来,我国绝大多数景区已实行预约参观制度,因此,对国家公园游憩区的预约制也是相宜的,最大好处是避免旅游旺季人满为患,保障游览和体验的水平,维护景区的生态环境质量。


五是加强应急救援和安全保障。国家公园是幅员广阔、生态原始的保护区,首批公布的我国5个国家公园有23万平方公里,相当于广西壮族自治区的面积,与传统景区相比安全的风险性也比较大。要求“国家公园管理机构应当制定访客安全保障制度,配合所在地地方人民政府开展突发事件应对工作,为访客提供必要的救助服务,建设无障碍服务设施”(第三十三条)。从一些国家的安全防范和应对措施看,重点是加强路线和方向指引、灾害性因素的提示、求助呼叫系统的设置、紧急救援能力的建设等。


此外,应加强提升旅游者环卫意识,强调自我保洁行为。在传统旅游景区,垃圾的捡拾和清运已是不小工作量,每到旅游旺季更是负担倍增。更为骇人听闻的是,我国珠峰大本营和登山沿途垃圾散布,成为登山爱好者、旅游者留下的显著“污点”。因此,要把景区保洁建设列为缩小与世界差距的一个目标,加强对游客的教育、引导和监督,倡导游客带回自己产生的垃圾,同时,适当减少景区垃圾箱的设置,增加监控探头的设置,做好游客进入景区携带物品的登记,对随意丢弃垃圾者予以处罚。


总之,建设世界级旅游景区这个命题,既有对“与国际接轨”、“中国特色”之类的顶层设计,也有专业性的若干技术要求。把这道命题能够解好的关键,在于理解好“世界级景区”的共性特征,加紧弥补这些共性特征的短板。当然,不同的认识和思路,将决定不同的实质和结局,期望建设世界级旅游景区的决策,最终能够脚踏实地、实至名归。

本文作者:高舜礼 系旅游资深专家、中国旅游报社前社长/总编辑

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